IL NEXT GENERATION EU SPIEGATO A TUTTI: FINALITA', COMPOSIZIONE, EFFETTI SUI COMUNI

 Le politiche dell’Unione Europea a sostegno degli Stati membri nella gestione degli effetti causati dalla pandemia Covid-19, riportate da uno studio di Antonio Teta, del M24A-ET Foggia 

Il Programma SURE 

Oltre alle politiche indicate in precedenza l’Unione Europea è impegnata nell’ammortizzare gli effetti della crisi economica. Il principale provvedimento attualmente utilizzato dagli Stati Membri, tra i quali l’Italia è destinataria di circa il 30% della dotazione è il programma Europeo denominato SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency), per il quale l’Unione Europea ha approvato a settembre 2020 un sostegno per un importo complessivo pari a € 84,4 miliardi di euro nei confronti degli Stati che ne hanno fatto richiesta. L’Italia è destinataria di un importo pari a 27,4 miliardi di euro, di cui 16,5 già erogati nel 2020. Il programma SURE è uno degli strumenti adottati dalla UE finalizzato al sostegno finanziario al fine di contribuire al finanziamento degli aumenti repentini e severi della spesa pubblica nazionale - a partire dal 1º febbraio 2020 - connessi a regimi di riduzione dell'orario lavorativo e misure analoghe, anche per i lavoratori autonomi, o a determinate misure di carattere sanitario, in particolare sul posto di lavoro, in risposta alla crisi.

I finanziamenti richiesti dal nostro paese nell’ambito del programma SURE contribuiscono a coprire le spese di una serie di misure anticrisi adottate dal Governo, tra cui la cassa integrazione per tutti i lavoratori dipendenti, le indennità per lavoratori autonomi di vario tipo, collaboratori sportivi, lavoratori domestici e intermittenti, i contributi a fondo perduto per autonomi e imprese individuali, il congedo parentale, il voucher baby sitter.

Tali fondi dunque rappresentano la prima risposta del Sostegno agli stati membri, attraverso il ricorso, mai avvenuto prima, a prestiti direttamente da parte della Commissione Europea, a tassi vantaggiosi o negativi (per i primi 10 miliardi già erogati), da restituire da parte degli Stati membri, con scadenze fino al 2050. Tutta la politica di ammortizzatori sociali messa in atto dal Governo Italiano, si basa dunque su questo fondamentale strumento, attraverso il ricorso alla leva del debito contratto dall’Unione Europea e da restituire a condizioni estremamente favorevoli, nella durata e nel tasso d’interesse.

IL NEXT GENERATION EU E IL DISPOSITIVO PER LA RIPRESA E LA RESILIENZA 

Le misure previste nel bilancio dell’Unione e la loro destinazione 

Relativamente invece alle iniziative di rilancio delle economie dell’area UE in un’ottica di lungo periodo, di fondamentale importanza per il futuro del paese riveste il piano straordinario per finanziare la ripresa dei Paesi europei dopo l’emergenza Covid-19 denominato attualmente denominato “Next Generation EU”.

Il Presidente della Commissione Europea ha presentato nel mese di Maggio 2020 il fondo è costituito da 750 miliardi di euro: reperibili attraverso un innalzamento temporaneo del tetto delle risorse nazionali dei singoli paesi membri trasferite al bilancio comunitario, e secondariamente andando a emettere debito comune, da parte della UE sui mercati finanziari. Il fondo è costituito per complessivi 360 miliardi da prestiti da rimborsare all’UE da parte degli Stati membri, e per 390 Miliardi da sovvenzioni concesse ai vari stati membri. In dettaglio, la composizione del fondo complessivo Next Generation EU (NGEU) è pari a 672,5 miliardi di euro a prezzi 2018, 360 dei quali destinati a prestiti e 312,5 a sovvenzioni.

L’importo residuo delle sovvenzioni, pari a 77,5 miliardi di euro sono rappresentati da l’incremento di programmi comunitari, già contenuti nel bilancio UE nel contesto dell'adattamento delle proposte relative al Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027 alla crisi derivante dalla pandemia da Covid. La proposta di Regolamento per la creazione di un dispositivo per la ripresa e la resilienza, presentata originariamente dalla Commissione Europea in data 28/05/2020, è stata definitivamente approvata in data 9 febbraio 2021 dal Parlamento Europeo. L'approvazione costituisce il passo finale di un iter lungo e complesso, che si è articolato tra l'altro in una maratona negoziale di quasi cinque giorni al Consiglio europeo dal 17 al 21 luglio 2020, e di lungo e sofferto dibattito svolto all’interno del Parlamento europeo.

Il quadro finanziario complessivo del Next Generation EU, pari a 750 miliardi di euro. è il seguente:

Saranno finanziabili misure introdotte a partire dal 1° febbraio 2020 (articolo 17, par. 2); gli impegni di spesa possono avere luogo fino al 2023; pagamenti dei contributi finanziari devono essere effettuati entro il 2026 (articolo 24, par. 1). Entro questa stessa data devono essere realizzati riforme e investimenti.  Ogni Stato membro che desidera ricevere sostegno dovrà presentare alla Commissione, di regola entro il 30 aprile (anche all'interno del Programma nazionale di riforma), un Piano nazionale per la ripresa e la resilienza. In Italia, la prima bozza di tale piano redatta dal precedente Governo, evidenzia una programmazione per complessivi, 208,6 miliardi di euro.

Nello specifico, il Dispositivo per la ripresa e la resilienza (DPRR) prevede una spesa per l’Italia, pari a 193 Mld. di euro, di cui 65,5 miliardi come sovvenzioni. A tale importo vanno aggiunte i finanziamenti nel Next Generation EU, previsti all’interno degli altri strumenti elencati nella precedente tabella per un importo aggiuntivo pari a 15,6 miliardi di euro. o, portando il totale complessivo delle sovvenzioni contenute nel NGEU a 81,1 miliardi di euro (pari al 38,9% del totale delle risorse NGEU previste per il nostro paese) e il totale del NGEU A 208,6 Mld. di euro. La quota dei prestiti contratti dall’Unione Europea, finalizzata al reperimento delle risorse per il finanziamento del Next Generation EU, da rimborsare da parte del nostro Paese, è di conseguenza pari a 127,5 miliardi di euro.

Occorre dunque rilevare che ai fini della ripresa economica l’Unione Europea non ha solo introdotto il Dispositivo per la ripresa e la resilienza (DPRR), di cui l’Italia è beneficiaria per 193 miliardi di euro ma ha anche rafforzato il finanziamento di parte di alcuni programmi di spesa di cui l’Italia è beneficiaria destinando specifiche risorse per 15,6 Mld. di euro.

L'articolo 3 del regolamento approvata in data 9 febbraio dal Parlamento Europeo approvato individua sei aree di intervento per l'azione del dispositivo, organizzate attorno ai seguenti pilastri:

• transizione verde, compresa la biodiversità;
• trasformazione digitale;
• crescita intelligente, sostenibile e inclusiva (incluse anche occupazione, ricerca, sviluppo e innovazione);
• coesione sociale e territoriale;
• salute e resilienza economica, sociale e istituzionale;
• politiche per la prossima generazione, infanzia e gioventù, incluse l'istruzione e le competenze.

Le risorse messe a disposizione dal Dispositivo per la ripresa e la resilienza sono soggetti ad alcuni vincoli e condizioni per il loro utilizzo. In primo luogo, esse non possono sostituire le spese di bilancio correnti al livello nazionale. In secondo luogo, sono aggiuntive rispetto alle altre risorse provenienti da altri programmi Europei per lo sviluppo economico e la coesione territoriale se non in casi debitamente giustificati. Esse possono dunque aggiungersi al sostegno fornito nell'ambito di altri fondi e programmi UE, aventi come oggetto la coesione territoriale e la resilienza, come il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo di coesione e il Fondo sociale europeo plus, a condizione di non coprire lo stesso costo.

Al fine di garantire una crescita sostenibile, ulteriori prescrizioni riguardano la transizione verde, e la transizione digitale e produttività; ogni piano dovrà includere rispettivamente almeno il 37% di spesa per ambiente e lotta al cambiamento climatico e il 20% di spesa per il settore digitale. Sotto il rispetto del principio di equità, ogni piano dovrà includere misure per le pari opportunità, l’istruzione inclusiva, condizioni di lavoro eque e una protezione sociale adeguata. Infine, al fine di salvaguardare la Stabilità macroeconomica ogni piano dovrà preservare la sostenibilità di bilancio a medio termine, puntando a un potenziamento degli investimenti e della qualità delle finanze pubbliche.

Le risorse messe a disposizione potranno finanziare solo misure che rispettino il principio di non apportare danno significativo agli obiettivi ambientali dell'UE. Le risorse dovranno essere impegnate per il 70% nel biennio 2021-2022 e per il rimanente 30% nell’anno 2023. I pagamenti potranno avvenire fino all’anno 2026.

I Comuni e il Next Generation EU

L’impatto per i Comuni del Next generation UE è stato evidenziato dall’ANCI più volte. Dalla documentazione presentata dall’Associazione Nazionale Comuni Italiani, in data 28.09.2020 presso le Commissioni riunite Politiche dell’Unione Europea e Bilancio del Senato della Repubblica. In tale sede L’Anci ha affermato il ruolo dei Comuni  nella gestione delle risorse provenienti dal Next generation EU, sia per il loro ruolo di principali investitori pubblici sia perché la gran parte delle aree di intervento individuate dall’Unione Europea come gli investimenti per la transizione verde, la  trasformazione digitale, la crescita sostenibile, le politiche sociali di contrasto alla povertà e gli interventi a favore delle nuove generazioni destinati per l’infanzia e gioventù, incluse le spese per l'istruzione e le nuove competenze. Inoltre, i comuni sono destinatari di gran parte dei fondi non compresi all’interno del Dispositivo per la ripresa e la resilienza, destinati alla coesione territoriale, tuttavia ricompresi nei vari programmi del Next generation EU elencati in precedenza. L’Anci stima in 43 miliardi di euro l’importo che sarà gestito dai Comuni, anche se tale valore è soggetto naturalmente alla presentazione all’Unione Europea del piano definitivo da parte del Governo.

Tra le principali linee d’azione proposte dall’ANCI sono presenti, per fare qualche esempio, interventi relativi all’efficientamento energetico del patrimonio edilizio esistente e la transizione energetica nelle aree urbane, gli investimenti in mobilità sostenibile pubblica, gli interventi in economia circolare di incremento di efficacia delle reti idriche con l’obiettivo di ridurre la dispersione idrica, la diffusione delle grandi banche dati digitali pubbliche, il recupero delle periferie,  un piano straordinario per l’edilizia abitativa e la realizzazione di progetti pilota per la tutela del paesaggio e della cultura locale.

Il presidente dell’ANCI, in rappresentanza dei Comuni Italiani, è stato nuovamente ascoltato, in data 01.03.2021 presso le Commissioni riunite Politiche dell’Unione Europea e Bilancio del Senato della Repubblica. L’ANCI ha confermato la necessità di un trasferimento diretto e non intermediato delle risorse destinate agli interventi del DPRR, auspicando una riduzione al minimo dei passaggi formali e burocratici per l’individuazione ed erogazione dei finanziamenti a differenza di quello che è avvenuto in passato con l’erogazione dei fondi per la coesione territoriale.

Ulteriori osservazioni formulate dall’ANCI relative al presentato dal Governo a Gennaio 2021, derivano da alcune lacune ed incertezze del piano relative agli interventi previsti per la coesione, l’inclusione e le politiche sociali e socio-assistenziali, che allo stato attuale non tiene in adeguato conto della centralità dei Comuni detentori di un patrimonio informativo e di una conoscenza del territorio che tale da massimizzare l’efficacia della realizzazione di tali interventi a tale livello di Governo. L’ANCI auspica una concentrazione degli interventi finanziati in diverse linee del DPRR, al fine di evitare rischi di sovrapposizioni e/o incoerenze tra le varie misure.

L’ANCI evidenzia che non sono ancora stati definiti i riferimenti alla governance complessiva del Piano, alle sue modalità di attuazione e sul ruolo operativo riservato ai Comuni. L’associazione ritiene di particolare importanza, per il successo degli interventi del Next generation EU, il necessario potenziamento delle competenze amministrative attraverso un piano organico straordinario di assunzioni di personale a tempo determinato, destinato al rafforzamento delle amministrazioni coinvolte nella realizzazione del Recovery Plan, tenendo in opportuna considerazione i fabbisogni specifici dei Comuni. I recenti provvedimenti legislativi hanno previsto al tal fine la gestione delle procedure di assunzione a livello centralizzato, attraverso il FORMEZ per l’assunzione di 2.800 unità a tempo determinato al fine di consentire una migliore gestione dei fondi strutturali europei e di quelli provenienti dal Next Generation EU.

Le misure messe in atto dall’Unione Europea, e la loro successiva gestione da parte del Governo Italiano determinano un impatto futuro per i Comuni del Meridione d’Italia in termini di rischi e le opportunità per la gestione degli stessi, e per la ripresa dei territori interessati duramente colpiti dagli effetti socio-economico della pandemia COVID-19. Le minacce sono di due tipi. La prima deriva da una distrazione dei fondi Europei rispetto alla destinazione territoriale prevista dai Regolamenti Comunitari. I fondi per la coesione territoriale prevedono una destinazione maggiore nelle Regioni Europee meno sviluppate, e un maggiore compartecipazione degli Enti locali alla spesa finanziata con risorse Comunitarie nelle Regioni maggiormente sviluppate.

L’emergenza che stiamo vivendo tuttavia, ha determinato alcune modifiche di alcune delle regole dei Fondi Strutturali e di Investimento Europei (Fondi SIE) al fine di fornire agli Stati membri maggiore flessibilità, in questo momento necessaria, nell’attuazione dei Programmi Operativi, mobilitare risorse per rispondere all’emergenza sanitaria in corso e per sostenere gli investimenti in sistemi sanitari da un lato, i settori più colpiti dalla crisi dall’altro e della possibilità di riassegnare in modo più flessibile le risorse finanziarie all'interno dei Programmi operativi in ciascuno Stato membro. Tale facoltà si è tradotta in una riprogrammazione dei fondi che ha penalizzato nella nuova ripartizione dei fondi le regioni Meridionali. La prima conseguenza per i Comuni Pugliesi è data da una minore disponibilità di risorse finalizzate alla coesione territoriale.

Un secondo rischio viene dal piano per l’utilizzo delle risorse provenienti dal dispositivo per la ripresa e la resilienza (DPRR). Il regolamento UE n. 2021/241 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021 istitutivo del DPRR, disciplina, all’articolo 11 il contributo massimo concesso ad ogni Singolo Stato Membro. In base a tale articolo i fondi trasferiti nel biennio 2021-2022, pari al 70% dei Fondi assegnati all’Italia sono assegnati sulla base di tre criteri: popolazione, dell'inverso del PIL pro capite e del relativo tasso di disoccupazione di ciascuno Stato membro, secondo una metodologia riportata nell'allegato II al regolamento. Per l’anno 2023, i fondi da erogare, pari al 30% dell’intera dotazione sono assegnati sempre in base a tre criteri, della popolazione, dell’inverso del PIL pro capite, mentre il terzo criterio non è più quello della disoccupazione, ma viene calcolato in base alla variazione del PIL reale nel 2020 e della variazione aggregata del PIL reale per il periodo 2020-2021, utilizzando i dati previsionali dell’Unione Europea relative all’autunno 2020. Il calcolo definitivo del contributo finanziario sarà aggiornato entro il 30 giugno 2022, per ciascuno Stato membro sostituendo i dati delle previsioni economiche di autunno 2020 della Commissione con i risultati effettivi relativi alla variazione del PIL reale per il 2020 e alla variazione aggregata del PIL reale per il periodo 2020-2021.

In considerazione che i fondi messi a disposizione dall’Unione Europea relativi al Next Generation EU sono collocati all’interno del bilancio pluriennale dell’Unione Europea per la quasi totalità (per un importo di 722 miliardi di euro su un totale della dotazione del  Next Generation EU di 750 miliardi) all’interno della seconda rubrica del quadro finanziario Pluriennale denominato “coesione, resilienza e valori” rubrica ove sono collocati i fondi che la UE destina alla politica regionale attuata attraverso tre fondi principali: Fondo di sviluppo regionale, Fondo di coesione e Fondo sociale, L’Unione Europea, è evidente che le regole che sono state alla base della destinazione dei fondi a livello regionale fino ad adesso dall’Unione Europea, sono stati mutuati anche per la ripartizione dei fondi a livello nazionale.

Infatti, i fondi di coesione, ad esclusione del Next Generation EU i quali vengono ripartiti su base Regionale in base ad una metodologia che tiene conto innanzitutto della differenza tra il pil pro capite di una regione e la media UE (parametro che pesa per 81%) tenendo conto della disoccupazione, densità della popolazione e per le regioni più avanzati livelli di istruzione (parametro che determina la dotazione dei fondi destinati ad ogni singola regione per il 15%) e per il rimanente 4% di parametri residuali). In base ai fondi assegnati alle varie Regioni che compongono uno stato membro, classificate in tre fasce in base al PIL pro-capite: Regioni meno sviluppate, Regioni in transizione e Regioni più sviluppate, viene calcolata la dotazione nazionale dei fondi Europei destinati alla coesione.

È evidente dunque che anche i fondi del Next Generation nella sua quantificazione sono stati ingenti per l’Italia per la presenza di sei regioni meno sviluppate e due in transizione e che la distribuzione delle risorse debba seguire i criteri europei, a prescindere da eventuali deroghe decise per l’emergenza covid-19, anche per lo sviluppo uniforme della Pandemia sul territorio nazionale.

I n generale gli Stati a reddito più elevato, ma anche le Regioni maggiormente sviluppate all’interno di uno Stato Membro traggono vantaggi evidenti dagli effetti positivi degli investimenti sostenuti dalle risorse europee nelle aree deboli. Direttamente attraverso la vendita dei beni di investimento, indirettamente attraverso i maggiori scambi commerciali sostenuti dall’incremento di reddito nelle aree sostenute. Il secondo rischio per gli enti locali meridionali è rappresentato dall’eventualità che tali risorse non vengano trasferite ai comuni del Sud e\o essi non vengano messi in condizione di gestire tali fondi con efficacia.

L’opportunità per i comuni meridionali è data dalla possibilità di meglio adempiere al dettato normativo di cui all’art. 3 del D.Lgs n. 267/2000, il quale prevede che: “Il comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo.” Inoltre lo sviluppo dell’Economia del meridione, avrà nel medio periodo l’effetto di aumentare la base imponibile delle Entrate proprie degli Enti Locali, le cui finanze sono state, negli ultimi dieci anni considerevolmente ridotte pro-capite rispetto alle risorse dei Comuni del centro-nord per la mancata applicazione dei livelli economici delle prestazioni previsti dalla riforma del titolo V della Costituzione e della legislazione correlata, al fine di poter adempiere a tutti quei servizi indispensabili che attualmente non vengono presidiati con la dovuta efficacia.